十年喜忧

不同的国家，其电力改革的主要目标各不相同。对于发达国家而言，电力供给相对饱和，电力需求增长放缓，其主要改革目标是解决由电力系统自身特殊性导致的自然垄断所带来的无效率问题，焦点始终是降低电价。改革的首要目标是提高效率，为客户提供更多的选择和提高系统的安全可靠性，而提供充足的发电容量、新增发电设施和吸引投资则是次要目标。

但是，对于中国这样的发展中国家而言，电力改革的焦点首先是新增电力设施，满足经济起飞的电力需要。围绕这一点，如何吸引电力投资，建设充足的发电容量，才是关键所在，降低电价、提高效率和为客户提供更多的选择则成为次要和后继目标。

如果以这一点为标准，尽管中国始于2002年的电力改革，被人诟病为“体破，但制度不破”的改革，但依然是成功的。这一切都归功于原国家电力公司的“体破”，所带来的“厂网分离”，使得发电企业获得了相对平等的入网机会，而更开放的市场意味着更多的资本涌入，带来了更加激烈的竞争。包括国企、外资、中外合资、民企等各种所有制企业纷纷涌入发电投资，其中也包括大量非电力企业，例如香港华润、台湾的台塑、煤炭行业，也办了一些电厂。

开放的市场带来百舸争流的局面，让中国电力工业发展进入了快车道。2002年，中国电力装机容量仅为3.57亿千瓦，十年后，已经超过10.5亿千瓦，增长了两倍多，满足了国民经济与社会发展在城镇化、重工业化阶段对于电力的翻番式需求，支持了中国经济的十年增长。

发电市场充分有效的竞争，也让发电企业走向了节约化发展的道路，不仅电力装机建造成本逐年下降，发电效率也逐年提升。根据电监会研究室课题组的数据显示，电改启动两年后，中国燃煤发电机组的平均供电耗煤水平已经赶上美国，如今已经达到世界先进水平。对比之下，中国电力网络的线损率却比美国高1.2个百分点(高17%)以上，而且多年来一直保持这样的差距，甚至略有扩大。

市场的巨大力量让人叹为观止，但可惜的是中国电改的市场化尝试却止步于此，无从谈起提高电力系统运行效率，降低电价等后继目标，而这恰恰是当下中国国民经济整体转型的大方向。从根本而言，电力系统的无效率是由电网的垄断(有限市场主体，导致市场封闭、竞争缺失)、价格形成机制对市场的扭曲(连接供需双方的市场机制存在缺陷)、市场监管能力不足(市场秩序缺失)这三点所导致，事实上，这三点也相互关联。但是，中国电力改革却没有触碰到任何一条。

电网由于其固定成本高(capitalcost)、运营成本低的特点，具有天然垄断色彩。在更加重视市场竞争的美国，不少州采用调度和电网分离的手段来拆分输电网络的天然垄断。而在更强调监管的英国，继续保留了电网的垄断，成立了英国国家电网公司(NGC)，但是英国垄断的电网只限于输电环节，并没有涉及配电网络(连接高压输电网络和用电客户的电力网络)，使得电力用户(或通过配电企业)可以通过垄断的电网和发电企业进行电力交易，并支付输电网络过网费用。

英国模式下，尽管存在垄断，但却使得发电企业和用电客户实现了市场化连接，即便无法通过市场竞争来提高输电网络的效率，但电力系统的整体运行效率却在发电市场和用电市场的供需平衡之中得到了提升。

5号文件中的电力改革设计，事实上借鉴了英国模式，但同时又进行了自我创新。改革计划保留一大一小两家输电网络企业，对其各自成本和收益实行间接比较的方式来实现隔空竞争，实现经济学上的“标尺监管”。尽管这一构想充分体现了5号文件制定者的过人智慧，但却被两大电网企业的强势所闲置，因为“输配分离”的改革始终难以启动。

在“输配不分离”的情况下，电网绑架了全体电力用户，成为中国电力市场的超级购电者。这种强势并没有为电力消费者带来任何实惠，电价在不健康的电价形成机制中不停上涨。

对于发电企业而言，尽管入网审批和上网电价审批都掌控在国家发改委手中，但具体实施却掌控在电网手中，即便是作为中国发电领域骨干的五大发电集团也无法和电网站在平等的位置上。

在中国电力市场中，由于政府审批所有上网电价和售电电价，使得政府在市场中既是球员也是裁判，将市场上时刻变化的电力供求关系牢牢笼罩在审批制度之下。而对于最该尽快实行政府单独定价监管的电网环节，却始终没有动作。在这种结构下，电网的所有收入都是来自发电企业上网电价和终端用户电费之间的价差。尽管电网宣称自己不是以营利为目的，但其介入产业上下游的扩张冲动，很难让人信服其企业结构运行的框架不是为了盈利。

政府审批上网电价的逻辑是电厂发电成本越高，入网电价也就越高。在中国电源结构中，最具成本竞争优势的水电，因其运营成本最低，上网电价也就最低。在这种逻辑下，政府主导的定价体系完成了反市场的“劣胜优汰”的逆向淘汰。水电企业为了生存，近年来不停刻意让水电站建造成本增加，来获得更高的上网电价。而一轮又一轮“煤电顶牛”的嘈杂，也只是为增加火电企业上网电价而制造的舆论声潮。最终所有增加的成本也理所应当地增加到全体电力用户身上。

中国电改尽管没能形成连接供需之间的电力市场，但却像模像样地学习英国组建了电监会，来监督一个根本不存在的电力市场。

这种背离市场原则的电力结构和机制竟然还有一些人极力捍卫，有人撰文甚至指出：“中国没有自由化和私有化才没有酿成灾难，中国若想避免重蹈美国加州电荒之覆辙，就应当坚持单一购买机制。”其逻辑如同是“为了防止噎死，因此不能吃饭”一样愚蠢。另外一些人借口全球范围内，各国国情不一，电力改革没有固定的模式，另外因为中国没有进行深入改革，所以没有发生大的电力安全事故为由，来证明中国电力模式的先进性。他们却忽视了尽管很多国家电力改革的目标和模式很不相同，但改革的大方向都是努力在电力系统中引入市场竞争，用市场来协调和平衡电力供需双方。这一事实，却因为固化的利益格局，导致一部分人“选择性失明”。面对世界范围内方兴未艾的第二轮以智能电网为方向的大规模电力改革潮流，我们却不能不对这种声音保持警醒。